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民航相關政策資金的分類與解讀

2017-06-20 11:16:50   
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 近年來,隨著民航行政管理體制改革,民航分為多家單位,很多新成立的民航企業不了解民航政策,一些支持性資金、基金、補貼等不知道向誰申請、如何申請。本文對民航相關政策資金進行了分類解讀,希望給民航企事業單位申請這些資金和補貼起到拋磚引玉的作用,也為民航行政管理人員服務地方民航發展提供參考。

 

  民航發展基金項目

 

  2012年3月17日,財政部發布《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(財綜[2012]17號),對旅客和航空公司征收民航發展基金,同時廢止了原來對旅客征收的機場建設費和對航空公司征收的民航基礎設施建設基金。民航發展基金屬于政府性基金,是我國非稅財政收入的重要組成部分,屬于中央財政性資金,收入上交國庫,納入政府性基金預算,專款專用。《辦法》中對旅客征收的標準為乘坐國內航班的旅客每人每次50元;乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元,而對航空公司的征收標準與原來的民航基礎設施建設基金保持一致,按照飛行航線、飛機最大起飛全重、飛行里程等相關征收標準繳納民航發展基金。為鼓勵和支持支線航空運輸發展,飛機最大起飛全重在50噸以下的機型在省內飛行或跨省飛行且里程在600公里以內的按照相應航線類型的征收標準減半計征民航發展基金,專機、航空公司調機、訓練飛行、中止的商業運輸以及公務飛行外其他的通用航空業務免繳納民航發展基金,國內聯程、經停航班以兩點間航段作為航線歸類和結算依據,民航局清算中心具體負責民航發展基金的征收工作。民航發展基金使用范圍包括民航基礎設施建設;對貨運航空、支線航空、國際航空、中小型民用運輸機場的補貼;民航節能減排,通用航空的發展,民航科教、信息等重大科技項目研發和新技術的應用;加強持續安全能力和適航審定能力的建設等。新《辦法》將補貼范圍從民用航空基礎設施擴大至用于促進行業發展方式轉變和調整產業經濟結構,用途不再局限于機場和基礎設施的建設,已經擴大到貨運航空、民用機場、通用航空以及科教、空管等建設中,并首次將通用航空納入補貼范圍,這是一大進步,更符合民航運輸當前和未來發展要求,表明了我國大力發展通用航空業的決心。而用“發展”取代“建設”,從一定程度上也表明了我國促進民航結構調整、改善民航業服務質量的目標。在民航發展基金的分配使用上,還需要充分發揮行業和地方政府的積極性,基于“誰投入、誰受益”的原則。民航基金作為行業管理部門發揮宏觀調控的手段,在促進業內區域持續協調發展發揮了積極的作用,隨著國家產業結構調整的深化和民航企業投資多元化的發展,行業相關政府部門應該在防止國有資產流失的原則下,進一步明確基金的會計核算原則,從而真正做到民航基金的“取之于民,用之于民”,充分尊重地方政府在機場等民航設施基礎建設上的主體作用。現有的民航發展建設基金來源由兩部分構成:一是向旅客征收,國內、國際地區標準不同。根據2012年財政部發布的文件:“向旅客征收民航發展基金的規定執行至2015年12月31日。”按此規定,到2015年底,旅客將不再繳納民航發展基金。二是向航空公司征收,按航線、機型不同,制定差異化的征收標準。根據現有的民航發展基金收入構成,70%的收入來源于旅客繳納,如果在2015年之后,不再征收旅客部分,民航發展基金將失掉70%的收入來源。“十二五”時期民航全行業投資規模將超過1.5萬億元,而民航發展基金將成為重要的資金來源,發揮著巨大的作用。

 

  民航專項資金項目

 

  (一)通用航空發展專項資金:為了支持我國通用航空的發展,促進國家民航業整體繁榮,根據《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》,民航局、財政部聯合制定了《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》(民航發[2012]111號)。通用航空發展專項資金是中央財政從民航發展基金中安排的,用于支持通用航空企業開展通用航空作業、通用航空飛行員培訓,以及完善通用航空設施等方面的專項資金。申請通航作業補貼涉及四個方面,服務于農林牧漁的飛行作業,工業的飛行作業,社會事業的飛行作業以及承擔國家應急救援任務的應急救援飛行作業。通用航空發展基金有幾大特點:一是惠及面廣,不分國有還是民營企業,只要在中國境內注冊登記,持有中國民用航空局頒發的通用航空經營許可證和運行合格證的通用航空企業,均可申請通航專項資金。二是涉及領域大,專項資金除支持應急救援、農林作業、工業服務等領域外,還支持通航飛行員隊伍建設等通航發展薄弱環節。三是向公益性項目傾斜,《辦法》將按照應急救援作業充分補、農林牧漁作業重點補、工業服務和其他領域適度補的原則有效安排專項資金。從通用航空飛行作業補貼標準來看,應急救援、農林牧漁遠遠高于工業作業和社會事業補貼,工業作業補貼中航空攝影、航空物探、海洋監測、氣象探測、空中巡查要高于石油、電力作業,由此可以看到通用航空發展專項資金的補貼項目重點突出,比較均衡,充分發揮了通用航空對國民經濟和社會發展的服務和支撐作用。四是更加科學、精細,為限制已獲補貼的飛行員改飛運輸飛機,進一步穩定通用航空飛行員隊伍,辦法還對已獲補貼的飛行員從事通航飛行的年限做出了規定。通航企業已獲得補貼的執照對應的飛行員,自補貼發放年度起從事通航飛行不得少于5年。改變以往簡單按照飛行小時補貼的單一標準,飛行作業補貼標準分別按照固定翼和旋翼飛機不同的起飛全重,依據其不同的成本構成和市場定價情況測算補貼額度。為鼓勵通航企業淘汰老舊航空器,并減少行業壟斷,通用航空作業補貼按照通航企業使用機齡和其為關聯方提供作業服務的,補貼標準有上下浮動。對通航企業使用機齡較短航空器的,補貼標準將上浮;對通航企業為關聯方提供作業服務的,補貼標準將下浮。具體補貼標準按不同作業類別、不同機型、不同起飛全重確定。《辦法》還明確了通航企業飛行員執照培訓補貼標準以及購置、更新和改造作業設備和安全設備的補貼標準。飛行員執照培訓補貼將極大地鼓勵通航企業加大飛行員培養力度,解決通航專業人才短缺問題。對在補貼年度內完成飛行員初始培訓(不含改裝培訓和復訓)且取得商照的通航企業(公務機除外),按單個商照不超過12萬元給予補貼。為保證政策執行效果,管理辦法在補貼范圍與標準、資金申報與使用以及監督檢查等方面都有很多具體的規定。

 

  (二)民航節能減排專項資金:為加強民航節能減排專項資金管理,提高資金使用效益,民航局、財政部聯合制訂了《民航節能減排專項資金管理暫行辦法》(財建[2012]547號),《辦法》明確,中國民用航空局各地區管理局、民航局直屬事業單位、航空公司、機場公司及航空運輸保障企業開展節能減排工作,且未享受中央財政其他相關補助資金支持的,可申請專項資金補助。專項資金支持范圍包括:民航節能技術改造,民航管理節能,節能產品及新能源應用,新能源及節能地面保障車輛購置及改造,航路優化項目建設,機場廢棄物、污水處理及中水回用設施改造,民航節能減排標準、統計、監測考核體系建設,民航局節能減排項目評審、驗收、監督檢查和基礎性、戰略性課題研究等。《辦法》提出,項目承擔主體與節能減排效果受益主體為同一單位的,原則上按照不超過項目實際投資額的30%予以補助;項目承擔主體與節能減排效果受益主體為不同單位,且行業節能效果明顯的,原則上按照不超過項目實際投資額的60%予以補助。單個項目補助金額原則上不超過1000萬元。具體補貼比例由民航局依據行業發展重點和項目節能減排效果等因素確定。研究類項目資金總額不超過當年專項資金總規模的5%,單個項目補助金額不超過50萬元。《辦法》規定,符合條件的單位可于每年9月底前,將節能減排項目報民航局匯總審核。其中:地方機場項目由所在地民航地區管理局和省(自治區、直轄市、計劃單列市)財政部門聯合初審后上報民航局、財政部。民航局匯總審核后,將項目計劃在其政府網站公示10個工作日。公示結束后,民航局將公示期內沒有異議的項目列為支持項目。民航局于2013年發布了《民航節能減排專項資金項目指南(2013-2014年度)》,引導行業單位開展節能減排項目組織與實施,2014年初修訂形成了項目指南,該指南是申請民航節能減排專項資金的指導性文件,也是節能減排項目評審、評估工作的重要參照依據。民航局為積極引導行業單位開展節能減排工作,鼓勵行業單位結合實際,靈活采用市場化手段推動節能減排項目的實施,鼓勵優先選擇擁有自主知識產權、成熟度高的技術和產品。據統計,2014年民航局安排節能減排專項資金52798萬元,多家航空公司、機場獲得補貼支持。

 

  (三)民航科技創新引導專項資金:為規范和加強民航科技創新引導資金的管理,全面提升民航科技自主創新能力,為民航行業發展和民航強國戰略提供科技支撐,根據《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》制訂了《民航科技創新引導資金管理暫行辦法》(民航發[2013]21號),《辦法》中的科技資金也是中央財政從民航發展基金中安排的,用于支持民航科學技術基礎理論研究、重大科技專項研發、民航科技孵化體系建設及科技人才和專業人才培養等的專項資金,鼓勵和引導地方政府、企事業單位和其他社會力量加大對民航科技創新的投入。《辦法》中明確科技資金的使用范圍包括:民航應用基礎和軟科學研究;民航建設與發展共性技術、重大關鍵技術和重大信息化項目的研發與推廣應用;民航重大科技項目中期試驗;民航科技孵化體系建設;民航科技及專業人才培訓;民航局商財政部根據民航科技發展需要確定的其他科技創新項目。根據“十二五”民航科技發展規劃和戰略布局,遵照突出重點、需求導向、擴大范圍的原則,近幾年民航局優先支持航空公司、機場和民航生產運營中的技術集成與再創新,優先支持具有市場前景、能形成科研產品的關鍵技術攻關,優先支持與國家重點工程相關的技術創新,2015年發布重大專項10項,應用技術研發項目41項,2014年發布重大專項13個,應用技術開發類22個,軟科學研究類22個,目的在于全面提升我國民航的科技研發水平和創新能力。

 

  (四)民航安全專項資金:為加強民航局安全專項資金管理,保證各級行政機構履行安全管理職責,提高民航安全管理水平,促進民航安全工作,民航局2005年12月9日下發了《關于印發民航總局安全專項資金管理辦法的通知》,建立了民航安全專項資金,主要用于民航局及地區管理局(含監管局)與安全職能相關的經費補充,具體開支包括:事故調查,包括飛行事故和航空地面事故、飛行事故征候及不安全事件的調查;安全審計與安全評估,包括國際民航組織對中國民航的各項安全審計,民航局、地區管理局對航空公司、機場、空中交通管制的安全評估;安全隱患整治,包括治理安全隱患所發生的費用;處置突發安全事件,包括購置應急設備和處置突發事件工作中發生的費用;安全政策研究,包括系統安全政策的研究與分析;安全獎勵,用于兌現安全責任,對保證安全有突出貢獻的單位和個人獎勵。為了規范民航業安全獎勵與專項資金管理,建立航空安全獎勵長效機制,推動民航安全文化建設,民航局制訂了《中國民用航空行業安全獎勵與專項資金管理辦法》(民航發[2012]86號),用于在飛行安全、空防安全、地面安全、突發事件處置、重要緊急專項運輸任務,以及其他推動行業安全管理方面直接做出突出貢獻的相關集體和個人,含獎勵及慰問金。民航局重獎成功處置新疆6·29和田劫機案和最近發生的深航空中持刀縱火案的機組,就是此類安全專項獎勵資金的典型應用。

 

  民航建設資金項目

 

  (一)民航安全能力建設資金:為規范和加強安全建設資金管理,提升民航安全管理水平,促進行業安全發展,根據《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》,民航局制訂了《民航安全能力建設資金管理暫行辦法》(民航發[2013]20號),安全資金支持范圍包括民航安全運行保障能力建設,民航安全新技術應用和示范推廣、民航應急救援體系建設、民航安全監管能力建設、民航安全管理體系建設等。民航地區管理局負責組織轄區民航單位安全資金申報,民航局直屬機關、航空公司和航空運輸保障企業申請使用安全資金的每年6月底前將申請直接報民航局財務部門。

 

  (二)民航基礎設施建設資金:為了加強民航基礎設施建,提高民航政府性基金使用效益,引導鼓勵社會各方面參與民航建設,進一步完善民航基本建設貸款貼息政策,更加有效地發揮財政資金使用效益,民航局下發了《民航基礎設施建設貸款貼息管理暫行辦法》(民航發[2009]76號)。貼息資金優先用于符合民航總體發展規劃的基礎設施建設項目,重點扶持民航運輸機場建設、改擴建基礎設施建設項目及配套保障設施建設、民航安全建設項目、民航科教建設項目。為了加強和規范民航基礎設施建設項目前期工作經費管理,發揮資金使用效益,提高項目前期工作質量,民航局、財政部聯合制訂了《民航基礎設施建設項目前期工作費管理暫行辦法》(民航發[2012]82號),這費用是從民航發展基金中安排的用于開展民航基礎設施建設項目前期工作的專項經費,申請使用前期費用的項目必須符合民航發展基金規定用途,具體包括安全項目、機場項目、空管項目、科技進步、高新技術等國家和民航局重點扶持的產業發展項目,民航直屬院校、科研機構基礎建設項目、飛行教研、應急救援、適航審定等基礎設施建設項目。前期費用的使用范圍包括勘察、選址、設計、研究試驗、可行性研究、前期工作的標底編制及招標代理、初步設計及概算審查、咨詢評審費以及技術圖書資料費、確保項目前期工作順利開展所必需的與土地使用相關的費用等。民用航空運輸機場是重要的公益性交通基礎設施,服務于國民經濟和社會發展,為了充分發揮民航專項基金的宏觀調控作用,支持和服務地方經濟和社會發展,民航局遵照《國務院關于投資體制改革的決定》精神專門制訂了《民航專項基金投資補助機場建設項目實施辦法》,體現了“向安全建設傾斜、向不發達地區傾斜、向中小機場傾斜”的政策導向,投資補助資金的來源為民航機場建設管理費,分為新建機場資金和機場發展資金兩部分進行管理,新建機場資金用于新機場項目,機場發展資金用于現有機場改擴建項目,單體類別分為空管項目、安全保安項目,飛行區擴建、整體改擴建遷建、航站區擴建和其他體現國家行為的建設項目以及由于自然災害等不可抗力造成的機場固定資產損失的項目。民航局根據五年機場建設規劃中新機場項目和改擴建項目的情況確定新建機場資金和機場發展資金的比例,新建機場資金額度納入民航機場布局規劃的新機場項目的情況,結合地區類別、機場類別測算確定,機場發展資金額度根據各地現有各機場的旅客吞吐量,結合地區類別、機場類別,按逐級向不發達地區和中小機場傾斜的原則,采用累進制的計算方法測算確定。為了加強機場建設費用于地方管理機場建設項目,民航局、財政部制定了《機場管理建設費用于地方機場建設項目資金管理暫行辦法》(民航發[2008]19號),用于地方管理。機場的基礎設施建設項目資金是中央財政從機場建設費中安排的,用于地方管理機場的基礎設施建設項目投資補助資金,用于新建機場項目和現有機場改擴建項目,具體包括機場飛行區、航站區、機場圍界、安全和消防設施及設備、空管系統等基礎設施建設項目。

 

  民航中小機場、支線航空、特殊遠程國際航線等補貼項目

 

  (一)民航中小機場補貼政策:目前國內主要的大型樞紐機場已經幾乎超負荷運轉,而大量的中低客流量航線的航班密度不足,大量中小機場利用率也嚴重不足,很多處于虧損狀態。有數據稱,現在全國200個機場,約有50個是盈利的,其他都虧損。為進一步完善民航中小機場補貼政策,提高資金使用效益,促進民航機場持續協調發展,民航局根據《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》及有關規定制訂了《民航中小機場補貼管理暫行辦法》(民航發[2012]119號)。民航中小機場補貼是指中央財政從民航發展基金中安排的,對中小型民用機場作為社會公益性基礎設施提供普遍服務給予的補貼資金,《辦法》將國內機場按照地區和吞吐量標準劃分為三大區域四檔標準,并以機場所在分類標準的固定補貼以及機場類別變動和吞吐量變化為參照的變動補貼構成。中小機場補貼范圍為年旅客吞吐量在200萬人次以下(含)的民用機場,由固定補貼和變動補貼兩部分構成。固定補貼根據機場所在類別的固定補貼標準確定;變動補貼根據機場所在類別的變動補貼標準和年旅客吞吐量計算確定,補貼向欠發達地區傾斜,向小機場傾斜,向安全管理傾斜,據此原則確定各類機場固定補貼和變動補貼標準。執行特殊補貼標準的機場由民航局根據相關規定和實際情況確定。

 

  (二)支線航空補貼政策:為完善支線航空補貼政策,推動實施基本航空服務計劃,帶動區域經濟社會發展,民航局根據《民航發展基金征收管理暫行辦法》制訂了《支線航空補貼管理暫行辦法》(民航發[2013]28號)。支線航空補貼是指從中央財政從民航發展基金中安排的,對航空運輸企業經濟效益較差、運營困難的支線給予的補貼資金,通勤航空和通用航空短途公共運輸業務納入支線航空補貼范圍。支線航空補貼范圍包括:至少有一端連接支線機場的省內航段,以及距離60公里以內的跨省航段,連接北上廣四大機場及旅游熱點城市的機場航段除外,廣東省內支線機場連接白云機場的航段納入補貼范圍;西藏自治區內航線以及從西藏區內機場始發或到達的跨區航線;政府指定開通的支線機場連接北京、上海、廣州三個城市五個機場的政策性航線。納入補貼的支線原則上應在補貼年度內持續運營,淡季不停航。對使用支線飛機運營不在規定內的獨飛支線,如果支線特征明顯、確有必要扶持的經民航局批準后納入補貼范圍。補貼標準根據支線區域經濟發展狀況和行業平均客座率確定,向西部和東北15個省、自治區、直轄市范圍內的支線傾斜,補貼金額隨客座率的變化成正比關系。對于市場已培育成熟、盈利能力較強的支線和補貼多年仍不見明顯好轉的、無發展潛力的支線民航地區管理局可提建議并上報民航局不予補貼。運營西藏區內航線和連接西藏機場的跨區航線,對核定的運營虧損民航局全額予以補貼。支線航空的補貼在一定程度上降低了航空公司的航線經營風險,航空公司在選擇新航線時,潛在客源相當的條件下,有補貼的航線自然會優先考慮。潛力大的支線機場,采用補貼形式,配合良好的市場營銷,少則半年就可以使新航線度過最艱難的初始期,進入良性循環軌道。然而,補貼并非支線航空的“萬能藥”,如果前期準備不足,航線、機型、合作伙伴選擇不當,特別是機型過大導致補貼預算超出承受范圍,航線即使開通也很難維持,“為開航而開航”的方式并不可取。

 

  (三)特殊遠程國際航線補貼政策:國際運輸缺乏競爭力一直是我國民航發展的短板。受國際政治局勢動蕩和國際經濟復蘇乏力的影響,我國民航國際運輸表現疲軟,生產平穩增長和經濟效益的提升主要依賴國內運輸市場,使得國內國際發展不平衡問題更加突出。為配合國家外交戰略需要,促進國際間社會經濟交流,推進民航業國際化進程,鼓勵航空公司運營特殊遠程國際航線,民航局對此高度重視,會同財政部門及時落實特殊遠程國際航線補貼政策,根據《民航機場管理建設費征收使用管理辦法》和《民航機場管理建設費財政財務管理暫行辦法》制訂了《特殊遠程國際航線補貼管理暫行辦法》(民航發[2009]77號),用民航機場管理建設費安排的、對航空公司運營特殊遠程國際航線給予的補貼資金。特殊遠程國際航線是指根據國家或社會經濟發展需要,補貼主要面向對國內航空公司運營市場需求較低、持續運營時間不少于6個月、航線經營一個會計年度內虧損、飛行時間在5小時以上的獨家運營的定期國際航線,原則上僅對獨家運營的國際航線按虧損額的一定比例進行補貼,并向新開航線、市場需求較低的航線傾斜。補貼政策的實施,有效緩解了部分特殊遠程國際航線虧損嚴重的狀況,提高了航空公司的運營能力,積極推動了航空公司“走出去”戰略的實施。航空公司需每年3月31日前向民航局申請上年符合條件的補貼,申請報告要包括申請補貼航線的生產情況和航線的經濟效益情況。民航局根據生產統計機構的數據,參考相同機型行業平均收入和成本費用水平,對申請的航線補貼進行核實。民航局實施特殊遠程國際航線補貼政策,對國際航線產生的積極影響,“十一五”以來,民航局共對航空公司運營的25條國際航線補貼7億元人民幣,這些航線主要連接亞洲、非洲、南美洲等地,很多航線是當地連接中國的惟一空中橋梁,對拓寬兩國政治、經濟、文化交流合作領域,提升合作水平具有重要意義。未來民航局將會繼續修訂完善特殊遠程國際航線補貼政策,適度擴大補貼范圍,完善補貼機制,充分發揮政策導向作用,促進國際航空運輸持續健康發展。

 

  本文通過分四大類,對十項民航政策資金進行了分類解讀。民航監管局是地方民航企事業單位和民航局、管理局、地方政府聯系的橋梁和紐帶,作為監管局的監察員,有宣貫民航規章政策、指導和幫助地方民航發展的的職責。本文的目的就是想讓更多的民航企事業單位知道有哪些民航政策資金可以利用、如何申請這些專項資金,如何提升科技創新引導資金、安全能力建設資金和節能減排專項資金等使用的針對性,提高資金的使用效率,發揮局方政策引導和行業引領的作用。希望本文能夠給民航相關專業人士帶來一些引導和幫助作用。

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