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航線爭奪激烈 民航領導一個電話抵千軍萬馬

2015-09-08 13:59:26 瞭望東方周刊  萬宏蕾
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天空之爭

 

  破解天空之爭考驗改革智慧

 

  無論有多少批評指向航線資源審批,但它終究不可能由主管部門一放了之

 

  文/山旭

 

  卡塔爾航空公司首席執行官貝克爾幾個月前曾警告荷蘭政府,由于對方未能滿足海灣航企的航線時刻需求,荷蘭公司在競標卡塔爾政府的商業合同時將受到限制——而這些生意涉及的總值可能高達1500億美元。

 

  自2015年6月起,卡塔爾航空每周有6班飛往荷蘭首都阿姆斯特丹的航班,但他們本來希望每天就有2班。

 

  在一個國家的民航體系中,時刻、航線和空域是最核心又互相聯系的三類資源。

 

  在一條航線上,乘客購買不同時間的航班,票價是不同的。如京滬線,早10點至下午5點間的價格可能是早8點前、晚8點后的兩倍。這形象地說明了時刻對于航空公司的重要性。

 

  在京滬線上每天飛兩班,其收益可能與其他航線上飛四班相當,這是航線對于航空公司的影響。

 

  航線、時刻資源的多少則取決于空域資源。在中國,民航航線、時刻資源從根本上取決于民航空域的大小。

 

  在中國民航市場近年持續以兩位數增長、空域改革方案始終未能落實的情況下,航線、時刻決定了航空公司、特別是民營公司的生存質量。而航班延誤、新建支線機場等均與航線飽和、航線時刻發放等直接相關。

 

  近日有媒體再次披露民航華北局原局長黃登科案細節——民航華北局人士警告涉案的南航:“你們敢讓審計署來查我們,我就敢讓你們南航集團的飛機都飛不起來。”

 

  此案中,中間人通過黃登科為南航獲得更好的航線時刻資源,黃登科索取收受好處費1700多萬元。這起案件是2010年以來一系列民航貪腐案之一。

 

  從全球范圍來看,航線時刻資源的發放均無法擺脫行政配置的基礎。在美國,雖然允許航空公司乃至業外企業對這些資源進行交易,但初次分配仍在聯邦航空管理局的指導之下進行。

 

  換句話說,無論有多少批評指向航線資源審批,但它終究不可能由主管部門一放了之。

 

  美國曾在2000年決定于芝加哥、紐約的機場開放時刻管制,結果這兩個機場很快因航班大幅度增加而出現大面積延誤、阻塞,不得不在實際上恢復了時刻管制。

 

  這個領域的改革,恐怕更需如履如臨。

 

  正如很多機制設計一樣,公開、透明是民航航線時刻資源改革成功的保障。如在美國,時刻資源的初次分配采用了抽簽的形式。然而,公開、透明顯然不是這場改革的唯一要素。在與中國機制類似的歐盟,1993年以來進行的改革不僅進一步明確了機場、空管和航空公司的關系和角色,更強調了時刻協調員在職能和財務上的獨立性。

 

  歐盟委員會曾打算于2011年發布改革計劃,效仿美國進行時刻資源拍賣。但因此舉可能導致小型航空公司被擠出大型樞紐機場而遭到抵制。事實上,在經濟蕭條、機場擴建計劃擱置的背景下,對歐洲最繁忙機場的時刻資源進行拍賣幾乎毫無意義。因為這些機場的幾乎所有時刻資源都已分配結束,拍賣只能針對新增或被放棄的資源。

 

  在北京、上海、廣州這樣被國內外大航空公司爭奪的樞紐機場,設立公平、有效的航線時刻資源配置機制,既要使改革善意充分釋放,又須進退適度,不因變化產生混亂,這考驗著改革者的智慧,也需要更多探索。

 

  關于航線、時刻與審批的角力

 

  像京滬這樣的熱門航線,好的“時刻”一年凈利潤將近9億元,但新進入者已經很難再拿到

 

  《瞭望東方周刊》記者萬宏蕾/北京報道

 

  2015年8月,北京,首都機場。北京至廣州的海南航空(3.97, -0.05, -1.24%)航班上,機長王建鋒通過無線通話系統告訴放行管制員“已準備好”——這代表著航班所有放行文件手續已經準備齊全,隨時可以離開停機位,啟動發動機。

 

  有時,王建峰可以在機場放行頻率里聽見各種繁雜之音。放行管制員不斷回答:“稍等,時間已抄收,等通知!”

 

  只要管制員回復稍有停頓,飛行員便會呼叫第二遍、第三遍,生怕自己被漏掉。

 

  2012年以來,首都機場一直是全球第二繁忙的機場,單日高峰架次為1816架次,平均每天起降1594架次。王建鋒告訴《瞭望東方周刊》,“在歐美機場,最繁忙航段日均流量一般不超過400架次,否則會立即采取空中分流等措施。”

 

  根據中國民用航空局《2014年全國民航航班運行效率報告》,2014年中國繁忙航段日均流量超過500架次的航段有13條,其中最繁忙航段日均流量超過1100架次。

 

  “在空中和地面保障資源嚴重不足的情況下,中國航班起降架次由2006年的340萬架次增至2014年的750萬架次,增長了130%,年均增長達10.8%。”上述報告說,“華北、華東和中南地區的航班量幾乎已達飽和。”

 

  總之,中國的天空正變得越來越擁擠。

 

  有限的航班時刻資源與快速增長的市場需求之間產生的矛盾,也在日益突出。對航空公司而言,擁有航線資源要通過獲得航班時刻實現,航線時刻資源直接關乎客流量和最終收益。

 

  可以說,一個時刻決定了一條航線的含金量,而航線則攸關一家航空公司的生死。

 

  航線與時刻,中國的天空如何分配?

 

  “珍貴”的首都機場

 

  通常,每天早7點至晚10點之間的15個小時,是航班繁忙的時段。根據《2014年全國民航航班運行效率報告》,這一時段內,北京、上海虹橋、廣州、深圳、成都和重慶的機場,平均小時起降架次都超過了民航局公布的小時容量。

 

  在北京首都國際機場,這個數字是90架次左右。

 

  排在機長王建鋒前面的,還有十幾架等待起飛的航班。從上客、關閉艙門、向管制員報告,這架原本定于早8點40分起飛的航班已經等待了30分鐘。

 

  王建鋒告訴《瞭望東方周刊》,“前面排了十幾架”本身并不可怕,如果天氣好、機場不繁忙,估計40分鐘左右就可以順利起飛。但在流量控制的狀態下,“就說不準了。”

 

  本來間隔2分鐘就能放行一架飛機,現在可能間隔5分鐘、10分鐘。“這意味著,真正的起飛時間可能在兩小時后。”王建鋒閉著眼睛也能感受到客艙里乘客的急躁情緒,但是“真沒辦法”。

 

  “能排上航班時刻還算好的,現在的問題是:一線城市、四大機場的航權越來越難拿到。”曾在某航空公司專門負責跑航線時刻審批的杜向然,親歷過爭搶時刻的激烈場面。

 

  在國內,流量最高的航段主要集中在北京和廣州之間的區域,最繁忙的是北京經太原至西安的航段,日均流量超過1100架次。

 

  “相當于每40秒就有一架飛機起落。”王建鋒說,“在兩年前,最繁忙航段日均流量不超過900架次。”

 

  從全國范圍看,2014年日均航班量最大的是華東地區,接近6000架次,中南地區5000架次,華北地區3000架次。

 

  日益增長的航班需求與空域資源的緊張、機場時刻緊缺,矛盾越來越突出。

 

  “像京滬這樣的熱門航線,好的‘時刻’一年凈利潤將近9億元,但新進入者已經很難再拿到。”吳鵬飛一直從事航空工程咨詢工作。在航空圈子里,他聽到太多后來者的抱怨。

 

  2011年南方航空(7.80, -0.09, -1.14%)接收首架空客A380時就表示,這種機型最適合執飛北京始發的國際航線。

 

  如今南方航空[微博]已接收第5架A380,北京始發的國際航線依然沒有拿到。目前這些飛機只能執飛廣州始發的國際航線和部分國內航線。

 

  與北京相比,廣州始發的商務客情況并不理想——而商務客是最受歡迎的國際航空客運對象。

 

  春秋航空(99.15, 5.31, 5.66%)用時5年,于2011年首次獲得京滬航線的經營權。這每天執行一個往返的航班,凌晨零點后抵達北京,次日早6點返回上海。開通該航線后,春秋航空當年損失超過1000萬元。

 

  《2014年民航行業發展統計公報》顯示:目前首都機場旅客吞吐量一年8600萬人次,僅次于美國亞特蘭大機場的9600萬人次。即使如此,受現有機場保障能力的限制,每天仍然有大約300個飛行架次無法安排,潛在需求超過1000萬人次。國內還有60多個機場、11家航空公司沒能拿到首都機場的航權和航班時刻。

 

  “曾經像菜市場一樣”

 

  “在飛行途中,9000米至1.2萬米的高度層,飛機之間前后間隔可以拉開到40公里;但在接近機場、通過空中通道口時,會壓縮到20公里。”王建鋒說,一旦遇到天氣不好或空中管制,就會有空中交通堵塞,大家就要排隊通過。

 

  “一個航班,航權和時刻審批權限在民航局,而航路則要空軍、海軍、地方審批,同時還要通知機場。”杜向然解釋,“當然,一般情況下地方肯定會批。”

 

  依照中國民航局發布的規則,對新開、新進入航線的申請,由民航局運輸司或各地區管理局初審,空管部門審核。航空公司還要取得相應機場的起降時刻,民航局或管理局再按程序進行評審,最后頒發核準航線許可。

 

  也就是說,“先申請時刻,審批通過后,再嘗試申請航權,由空管來負責協調時段空余量。一般申請到航班時刻,就會默認得到對應航路。”杜向然解釋說。

 

  每年換季時,航空公司都會推出新的航班計劃。“新增多少架運力,收益部門結合市場的考慮,測算、評估哪條航線賺錢。航空公司再結合申請的難易程度,自己先篩一遍。”杜向然回憶,“有些時刻是明顯拿不到的,會直接剔除。”

 

  每半年一次換航季召開全國航班時刻協調會,令他印象最深。“夏秋航季有7個月,冬春航季5個月。換季時幾乎全國所有航空公司做運力的人都會去,從領導、中層干部到時刻協調員,一個公司浩浩蕩蕩幾十甚至上百人都會來北京。”

 

  “比如我們計劃一條航線為從深圳飛杭州、飛沈陽,這意味著要向華南、華東、東北三個區同時申請時刻。”杜向然解釋,“一個區不行,全盤計劃都要變,發出新的計劃,直到時刻完全配起來。不然飛機就‘趴’了。”

 

  每年全國7個地區管理局會留出三四天時間集中辦公,用以協調航班時刻。“以前輪流做東,最近兩次是統一找家酒店,開七八間會議室,一起開會。”按照民航專家劉光才的說法,“很早以前協調會就像菜市場一次,現場亂哄哄的。現在來的人少了,秩序好多了。”

 

  “協調會的最后一天,申請需求肯定不能全部落實。”杜向然回憶,“各個公司的協調員再轉戰當地戰場,西北局的去西安,西南局的去成都,彼此電話溝通。”

 

  “在分配過程中,如果三四家公司同時要一個時刻,就會參考各公司的航班正常執行率不低于80%等具體指標。如果航班正常率低,航空公司可寫申訴材料說明原因——軍事行動導致空中管制、連續來臺風等等,民航局也會酌情考慮。”劉光才補充。

 

  三大航優先

 

  提交航班時刻申請后,杜向然時常要登錄中國民航航班時刻協調與預先飛行計劃管理系統(簡稱SPMS,輔助用戶對日常飛行計劃自動化處理的信息化系統,屬于中國民航流量管理的一個子系統),查看審批狀態。

 

  “現在系統升級后,已經改為航班時刻管理系統。”他說。

 

  SPMS是2010年民航反腐風暴后的產物之一。過去的SPMS分為兩個版本:航空公司、地區管理局各不相同。“透明度更大”的新系統目前正在華北局、華東局試點,新老版本并行。

 

  “除了每半年一次調整,如果機場保障能力臨時放量,可能會多出兩個時刻。這時,幾乎全國的航空公司都會來申請。”劉光才說,“不過,并不是想飛就能申請得到。一般時刻分配給誰都有優先原則,比如主基地公司優先,國航、東航、南航三大航優先,適度考慮扶持新開航空公司等等。偶爾也會出現爆冷的結果。”

 

  國際上,對于航班時刻的分配,一般也遵循“歷史時刻優先”的原則。如果航空公司在冬春和夏秋兩個航季都申請同一時刻并獲得批準,以后就有可能變成固定航班繼續使用。如果一個航季使用率未達80%,則可能被收回重新分配。

 

  “一旦申請航班時刻獲批,計劃執行日起一個月內沒有執行航班,所獲時刻自動取消,要執行航班必須重新申請。”劉光才解釋說,這種情況很少出現。

 

  “對于有一定規模的航空公司而言,正常情況下保證這種‘80%規則’毫無問題,幾乎等于‘永久性’地持有這一時刻。”杜向然說,“在先到先得的情況下,中國航班時刻幾乎由三大航系占主要份額。”

 

  目前,中國民航局對旅客吞吐量排名前十位的北京、上海等地的大型機場實行航班總量控制。首都、浦東、虹橋、白云機場(12.17, -0.11, -0.90%)等十大機場目前覆蓋了中國三分之二以上的民航市場份額和絕大多數高收益航線。

 

  盡管全球航空公司毛利潤近幾年來一直徘徊在2%左右,但“動輒上億元的航材采購注定了民航業高資本、高投入的特性”。吳鵬飛說。

 

  2002年民航完成行業重組時,全行業累積收入只有1018億元、利潤7億多元,而到2014年時已升至6189.6億元、利潤總額288.9億元。快速發展和巨大空間,與稀缺的行業資源、有待簡化的審批制度形成矛盾。

 

  能夠拿到黃金航線高峰時刻,就等于取得了只賺不賠的保證書,而擁擠的機場和航路,也注定了僧多粥少的格局。

 

  “一個電話可抵千軍萬馬”

 

  在航線和時刻的爭奪中,核心部門是民航局的相關部門。“做運力的人一般都要有點民航背景。”杜向然說。

 

  “有些位置的領導權力確實很大。”吳鵬飛認為,“有時,一個電話可抵千軍萬馬。”

 

  2009年11月底,民航華北地區管理局原局長、黨委書記黃登科被免職并接受調查。此后一系列關于民航的腐敗黑幕被揭開。2014年12月,華北空管局黨委書記趙煥光被有關部門帶走調查。到2015年夏,民航空管局局長助理劉德華涉嫌嚴重違紀違法,接受組織調查。

 

  根據《中國青年報》近期披露的案情,審計署在2009年審計南方航空時發現,南方航空與一家民營企業簽訂了50多份包銷或合作經營協議,后者“負責與相關航線涉及的主管單位協調并承擔相應的協調費用”。

 

  這些協議涉及黃登科的華北管理局所管理的24條北京始發航線,涉案公司獲得3%的“合作經營費”,并由下屬酒店無償為華北管理局提供機關食堂、康體中心、保安保潔等各種后勤服務,并報銷招待費、發放局機關職工交通費等。

 

  經過此種“協調”,華北管理局批準南方航空新增航班,或將其航班調整到客源充足時刻。

 

  當時華北管理局人士曾厲聲指責審計人員沒有權力審計該局的時刻審批業務。還有涉案人員給南方航空打電話威脅說:“你們敢讓審計署來查我們,我就敢讓你們南航集團的飛機都飛不起來!”

 

  該案件被總結為“一是空域資源有效配置的機制尚未建立,二是空管系統企事業關系未理順,三是管制指揮、航班時刻調整等民航空中交通管制權缺乏有效制衡”。

 

  2010年,中國民航局發布《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》,對航權航班和時刻管理進一步實行簡政放權,分級管理。

 

  按照改革計劃,中國民航局和民航地區管理局成立航空運輸委員會,對航權和航班許可進一步實行分級管理,集體審批;除四大機場由民航局負責,其余由相關地區管理局負責。

 

  然而,外界一直質疑審批權從中國民航局下放至地區管理局是否具有實質性改變。至于航空運輸委員會,在業內一直是一個“低調”的機構——沒有特別實質性權力,“主要就是開會的時候有個工作小組,協調而已。”一位業內人士這樣評價。

 

  按照2010年時的改革計劃,“今后,民航局不再召開每個航季的大型航班和時刻協調會,僅對新增航班和時刻作微調”。

 

  但至今這個會議仍然延續,“流程簡單了一些。現在是先在地區局協調好,涉及跨區的去總局協調。”上述人士解釋說。

 

  而在航線時刻資源稀缺的另一面,“時刻資源依賴物理基礎、機場設施,例如跑道、滑行道。但機場容量擴張不僅要占用大量土地資源,還有噪音、大氣污染等限制了機場設施的建設數量及時間進度。”杜向然認為,“依靠新機場增加大量新的時刻資源也不是長久之計。”

 

  “最關鍵的還是目前機場運行保障能力不夠強。”在杜向然看來,“除了一線城市機場一小時保證60、40架次航班外,西安、沈陽等地往往只能保證一小時20架次航班。當機場繁忙時段達到80多架次時,機場當然會不堪重負,勢必要開始流量控制。”

 

  “在現有的可操作空間下,如果機場運行保障能力能大幅提高,或者保證小時容量達到100架次的話,就可以開辟更多航線,這樣時刻資源還有很大提升空間。”杜向然分析說。

 

  (應采訪對象要求,文中王建鋒、吳鵬飛、杜向然均為化名)

 

  修修補補不能解決航線時刻緊張問題

 

  ——專訪中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才

 

  這種情況不利于新航空公司和中小公司發展,缺乏經濟效率,限制了航空運輸業的競爭

 

  《瞭望東方周刊》記者萬宏蕾/北京報道

 

  最近,全球民航數據分析系統CADAS對全球103家航空公司運營效率進行了評估,南方航空以70.45%的放行、到港準點率排名第86位,而中國國際航空和東方航空(7.86, -0.10, -1.26%)分別以66.41%和64.46%位列第93、94位。

 

  其實就在2009年以前,中國80%的航企航班都還能準點起飛,但后來這一數據逐漸下滑到目前的68.73%。

 

  與之相應,近幾年中國航空運輸的客流量以每年兩位數的百分比增長。僅2014年,中國民航客運量達到近3.9億人次。

 

  一方面是中國民航進入持續成長期,運量持續增長,運營飛機大量投入;另一方面是狹窄的空域、有限的民航航線時刻資源,使得機場擁擠和堵塞現象更加突出。由此,民航飛行正越來越多地受到空管系統的影響。

 

  從目前的形勢看,不僅是首都機場、廣州白云機場、上海浦東機場等7大協調機場,一些中小機場也相繼提出時刻協調的申請,市場已經對現行的時刻管理體制提出了更嚴峻的挑戰。

 

  有限的民航航班時刻與快速增長的市場需求之間的矛盾如何解決?如何有效管理和分配航班時刻?現行的時刻資源分配機制如何與高速發展的民航業相匹配?為此,《瞭望東方周刊》專訪了中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才。

 

  歷史身份優勢

 

  《瞭望東方周刊》:目前航線時刻資源的分配情況是怎樣的?

 

  劉光才:要了解中國的航線、時刻資源分配,首先要厘清三個概念:空域、航線、時刻。空域由軍隊系統——空管委員會負責整體協調;航線由民航局運輸管理部門負責;時刻由民航局空管行業管理部門管理,空管部門具體執行。

 

  中國與歐盟一樣,采用國際航空運輸協會(IATA)模式,也就是以行政配給為主,美國、韓國是混合管理體制,市場配置與行政分配相結合。自從2002年民航市場化改革后,從航線資源分配來看,我們的市場配置成分越來越大。除了來往北上廣三大城市的四大機場由政府控制分配外,其他都交給市場。

 

  比如,在二三線城市不擁擠的機場,多是采用先到先得或者排隊規則來配置時刻資源,也不需要設立一個專門時刻分配委員會實施分配。如果出現需求沖突,由航空公司、機場、服務代理之間協調就好。對于航路空域而言,航空公司被分配到一個機場起降時刻資源,就默認地同時給予對應空中航路的時刻資源。

 

  現在的關鍵是:繁忙機場的航線時刻資源越來越難拿到,新航空公司往往對此有抱怨。按照現有規則,航空公司在下一次重新分配時刻資源時,優先獲得本航季正在使用的航班時刻權利。

 

  這意味著,時刻分配不是根據航空公司的支付意愿,而是以歷史時刻或“祖父條款”來分配的。這其實不利于新航空公司和中小公司發展,某種程度上缺乏經濟效率,限制了航空運輸業的競爭。

 

  “時刻池”盡管給新進入者以50%的優先分配權,但是這一比例在總量中是非常小的,經常不超過10%,而且通常商業價值比較低,對于新航空公司而言是杯水車薪。

 

  《瞭望東方周刊》:看起來,矛盾的關鍵還是航線時刻資源的稀缺,為什么會出現這個問題?

 

  劉光才:表面來看是機場的設施保障能力提不上去。以首都機場為例,目前有三條跑道,而美國亞特蘭大機場有六七條跑道。我們為什么不多修第四條、第五條跑道,而是修建第二機場呢?

 

  根源在于不管我們在地面修多少跑道,但飛機起飛的空中通道就那么幾條,空域有限的情況下,地面修再多也飛不上去。北京首都機場有3條跑道,連接著國內外近200條航線,卻只有11個空中進出口;上海浦東、虹橋機場共用8個空中進出口;像廣州白云機場、成都雙流機場、深圳寶安機場等,都涉及最關鍵的空中進出口嚴重缺乏、空域受限的問題。

 

  民航業一直是中國發展最快的行業之一,以兩位數,如15%、16%的速度增長,但空域的增長速度只有2%,剪刀差越來越大。所以民航業一直在呼吁空域管理體制改革,希望釋放更多空域給民航。

 

  平衡大小航企的角色和利益

 

  《瞭望東方周刊》:這么說,航線時刻緊張的關鍵是空域,這如何解決?

 

  劉光才:在這個問題上,首先需要解決觀念的沖突。比如,美國明確空域是經濟資源,如何開發、利用、創造價值是其首要目標。他們的低空資源創造的價值為1000億美元,而中國不到100億元人民幣。

 

  當然兩國國情不同。中國如何在保證國防安全的大前提下,釋放部分空域、極大緩解當前航路擁擠的狀況?

 

  我個人的建議是:中國空域還有進一步合理利用的空間。根據現有軍方和民用空域使用情況還可以進一步細分。比如哪些是必須用的,哪些是經常要用的,哪些是基本閑置或使用較少的,然后確定空域分類管理政策。

 

  《瞭望東方周刊》:回到航線和時刻問題上,目前關于航班時刻資源分配的市場化建議在理論上頗具吸引力,你怎么看?

 

  劉光才:在現行航班起降時刻資源配置機制備受批評的背景下,國際上無論是學術界還是政府部門都在探索市場化道路。但大家研究了近20年,目前世界上還沒有一個國家的繁忙機場真正實施時刻資源的自由定價和拍賣。

 

  中國此前對航班時刻一直采用政府主導的行政配給方式。從理論上說,行政配給方式具有效率低下的天然缺點。對于航班時刻這種資源,理想的模式是通過市場方法配置,促進航空運輸市場競爭,提高對稀缺資源堵塞利用效率。但從實踐來說,中國還不適宜航班時刻市場化、高峰時段拍賣。

 

  原因在于,中國航空公司普遍規模較小,缺乏國際競爭力,又沒有真正意義上的樞紐機場。因此在我看來,做大做強航空公司、構建樞紐型機場是現階段的主要任務。所以優先保證大型航空公司在協調機場的航班時刻比例是很必要的。

 

  但同時,建立公平公正的航空運輸市場也是中國民航改革的基本目標,在保證大型航空公司利益的前提下,需要適當考慮中小航空的利益,比如在“時間池”中切出少量比例的時刻專供中小航空公司。

 

  改革必須多舉并行

 

  《瞭望東方周刊》:你認為,真正實現市場化需要哪些基礎性條件?

 

  劉光才:從政策層面看,一方面,中國的民航產業剛進入成長期,市場機制還遠不夠成熟,產權、市場準入機制、價格、體制等改革還沒有真正到位。而中國航空公司市場還不是真正獨立的市場競爭主體,行為的“非理性”決定了它還不能真正按照市場規律辦事,實行市場化不可避免會出現航班時刻價格“扭曲”的現象。

 

  另一方面,航空運輸市場還不是一個完善的生產要素市場,資金、勞動力等市場要素還不能充分、自由地流動。而且,三大航各據一方,新進航空公司普遍規模較小,缺乏競爭實力,很難甚至根本不能與三大樞紐機場競爭。

 

  在市場化這個問題上,現在還處于爭論階段。我個人傾向于走第三條道路,也就是一級市場行政分配,二級市場交易。航空公司從政府手上拿時刻,有的拿得多、用不了,或者有的覺得資源配置不合理,在二級市場既可以交換,也可以市場交易,實現有限的市場化。

 

  總之,只有民航改革發展到一定程度,航空公司產權結構多元化、擁有定價自由和競爭日趨激烈時,才能從航班時刻行政分配過渡到市場化配給。

 

  《瞭望東方周刊》:近年來主管部門一直在改善航線時刻資源分配機制,你認為還有哪些改進空間?

 

  劉光才:應該說從2000年開始,航線時刻資源分配機制一直在進步。每到航季航班分配時,運輸管理部門會出一個小冊子,分配細則有哪些,指導思想是什么,分配原則、分配程序等都會一清二楚地列出來。可以說,公開性、公正性正越來越好。

 

  當然,仍然存在改進空間。比如,在每年的全國民航航班時刻協調會中,分配優先政策,國際、國內航班時刻分配比例,新增航班時刻分配的動態變化信息等,細化到每個航空公司的具體分配時刻,包括不分配給某申請公司的原因、協調機場新增時刻分配比例、分配結果等都要形成信息公開化制度。

 

  或是建立一個航班時刻先期自行協商機制,充分調動航企積極性,節約國家行政資源。

 

  總的來說,我們現在已經無法靠著對現有航路進行修補,或者從現有容量中挖掘潛力來解決問題了。改進航線時刻分配機制、增加航路,增加終端空中進出口,加強機場基礎設施建設,提升運行保障能力等多重改革措施齊下,才能讓中國民航保持當前的發展速度。

 

  國外天空如何分配

 

  IATA和混合管理機制能夠在一定范圍推行的關鍵,就是都有一套相關利益各方認可的、公正合理的分配程序

 

  文/萬宏蕾

 

  目前全球主要存在兩種民航航線時刻管理模式:一種是以國際航空運輸協會(IATA)航班時刻分配程序指南為基礎的行政分配機制,主要在歐盟、中國等實行;另一種是以美國、韓國等為代表的混合管理機制。

 

  IATA模式下,航線時刻協調機制的核心是按照固定順序進行分配。

 

  “祖父權利”是這個模式下的核心概念。具體來說,根據IATA 規則,航空公司對于上一航季持有的航班時刻享有被優先承認并持續持有、使用的權利。

 

  根據這一原則,每航季將要重新分配的航線時刻數可以減至最低。但這種分配方法并不十分符合經濟效率標準。

 

  它在操作上可以無須考慮民航市場上各種復雜的局面和利益博弈,直接采用行政性手段簡便、經濟地決定航班時刻計劃。但其負面影響是低效率、簡單化、粗線條,較少考慮空域資源、機場資源和時刻資源利益最優化的問題。特別是大公司可以大量占用和囤積時刻,對于新進入者形成市場壁壘。

 

  混合管理機制主要是把時刻資源分為初次分配市場及二級市場,在行政分配的基礎上,允許對時刻資源進行拍賣、銷售和抵押等交易活動。

 

  1986年,銀行、航空公司和其他機構被允許在美國的高密度機場進行時刻二級市場交易。這也就是各航空公司將其存量航班以有償方式拿到二級市場進行出租、抵押和拍賣等交易。

 

  為了規避二級市場私下交易中存在的混亂現象和合謀行為,2006年8月美國又提出組建“盲人市場”——對擬買賣、租賃的存量航班時刻采用保密投標,希望在聯邦航空管理局(FAA)的組織下構建二級市場轉讓公平競爭性競價機制的市場。

 

  2008年,美國運輸部(DOT)頒布《拉瓜迪亞機場擁擠管理條例最終條款》,確定了航班時刻拍賣分配機制,這也是全球首個實現航班時刻市場化配置的案例。

 

  但是美國的每次市場化實驗后,都出現大面積航班延誤、堵塞。2009年美國曾計劃舉辦面向全球的航班時刻拍賣會,但最后被奧巴馬叫停。中國國有航空公司也曾投標。

 

  IATA和混合管理機制能夠在一定范圍推行的關鍵,就是都有一套相關利益各方認可的、公正合理的分配程序。

 

  在歐盟,由航空公司、機場和空管部門等不同利益方共同構成航班時刻協調委員會,在確定容量、制定方案、解決爭議等方面都有建議權和監督管理權。各個機場也設立協調委員會,提出建議并進行監督。

 

  在美國,初次分配市場的關鍵是嚴密的抽簽制度,管理者頒布了多部權威性和操作性比較平衡的法律法規,保證初次分配的公正性。

 

  不過總體而言,國際民航界對市場化進程持謹慎態度,如歐盟明確限制二級市場的貨幣化交易,目前世界范圍內也還沒有非常純粹的市場化分配模式。

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